“Legislazione, circolari ministeriali e/o amministrative: rapporti reciproci” EdiMiz a cura di Pasquale Dui, Avvocato e Professore a contratto Università Bicocca Milano

“Legislazione, circolari ministeriali e/o amministrative: rapporti reciproci” EdiMiz a cura di Pasquale Dui, Avvocato e Professore a contratto Università Bicocca Milano

Le circolari amministrative sono uno strumento di orientamento e supporto all’interpretazione di norme di legge e regolamentari, soprattutto in materie, come quella tributaria, del lavoro e della previdenza, caratterizzate da una legislazione primaria molto spesso di incerta applicazione. Peraltro, se questa funzione viene accentuata, qualitativamente (contenuto perentorio della circolare) o quantitativamente (eccessi di produzione delle circolari), si supera un limite oltre il quale da una situazione fisiologica di funzione e scopo dell’atto amministrativo si passa ad una situazione patologica dell’atto stesso, fonte di eccessi che devono essere arginati e ricondotti a normalità.

Nei casi di emanazione di provvedimenti legali in materia tributaria o di lavoro/previdenza, emerge una articolazione a doppio binario del processo normativo. Viene emesso un provvedimento avente efficacia di legge e, immediatamente, segue una situazione di “sospensione” delle ordinarie attività interpretative ed applicative, in attesa di una quanto mai auspicata “circolare” amministrativa, la quale dovrebbe contenere, nel pensiero comune degli addetti ai lavori, una sorta di via libera al procedimento interpretativo/applicativo, altrimenti rallentato e sterilizzato, con una significativa attesa vissuta in una sorta di situazione psicologica anomala che viene estremizzata fino a generare vere e proprie patologie comportamentali, vissute in una condizione di apne”, nella attesa del provvedimento che possa – indipendentemente dal contenuto intrinseco – permettere di riprendere il normale modo di vivere (e respirare…).

Le circolari amministrative dei Ministeri, della Agenzia delle Entrate, degli Enti previdenziali e, in genere, di tutti gli altri Enti pubblici, a carattere territoriale o meno, non possono imporre nuovi obblighi al cittadino ma soltanto interpretare la legge fornendo indicazioni al proprio personale chiamato ad applicare le disposizioni.

Come è dato sapere, nella gerarchia delle fonti del diritto non ci sono le circolari che, dunque, non costituiscono “fonte” e, conseguentemente, non sono vincolanti né per i cittadini, né per gli operatori del diritto, giudici inclusi. Se esistesse una circolare che, per avventura, dovesse prevedere qualcosa di diverso rispetto alla legge, il giudice non sarebbe tenuto ad applicarla.

Proprio perché la circolare non è una fonte del diritto e non si rivolge al cittadino (o operatore del diritto), questi non può impugnarla – in via di principio – davanti al Giudice; oggetto di contestazione però potrebbe essere il provvedimento di diniego della Pubblica Amministrazione che, facendosi scudo della circolare, avesse negato il diritto concesso invece dalla norma. La circolare non vincola il Giudice civile e penale, oltre a poter essere disapplicata dal giudice amministrativo.

Di norma le circolari vengono emesse per diramare le istruzioni operative a seguito dell’introduzione di una novità legislativa o della pubblicazione di una sentenza particolarmente significativa della Corte Costituzionale o della Corte di Cassazione. In questo modo, la circolare non fa altro che spiegare come il dipendente della P.A. deve comportarsi innanzi alle richieste dell’utenza o nell’organizzazione dell’ufficio medesimo. Pertanto, se una circolare interna interpreta una legge in modo difforme da quella che è invece l’interpretazione autentica, ossia la volontà originaria del legislatore, il cittadino che non ha ricevuto il riconoscimento del proprio diritto può rivolgersi al giudice. Il giudice sarà conseguentemente tenuto a disapplicare la circolare in quanto non vincolante.

Il complesso e variegato sistema rappresentato da circolari e risoluzioni amministrative, d’altronde, assume una connotazione tutta italiana che non trova riscontri simili all’estero. Orbene, considerato lo scopo che si prefiggono tali documenti (ovverossia, fornire indicazioni afferenti l’applicazione della legge), appare ovvio che, da un lato, il legislatore nazionale non risulti essere all’altezza dei suoi omologhi stranieri (i quali non necessitano di tale ulteriore passaggio illustrativo concernente le leggi emanate), e che, dall’altro lato, sono gli stessi artefici di dette circolari e risoluzioni a ritenere discrezionalmente imprescindibile un intervento chiarificatore della norma.

Il Consiglio di Stato (tra le tante, Cons. Stato, 567/2017) ricorda che le circolari amministrative costituiscono solo atti interni a un pubblico ufficio, diretti agli organi di tale ufficio e ai loro dipendenti; esse vincolano solo i comportamenti degli organi operativi sottordinati dell’ufficio. In buona sostanza, si tratta di una direttiva comportamentale impartita dal vertice dell’amministrazione che vincola il personale. Ma non crea certo un diritto né può limitare il cittadino.

Pasquale Dui
Avvocato in Milano
Professore a contratto nell’Università di Milano Bicocca



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